摘要：2011年隨著國(guó)家文化部、財(cái)政部的聯(lián)合發(fā)文，文化館正式進(jìn)入“免費(fèi)開放”時(shí)代。通過(guò)探討文化館免費(fèi)開放的時(shí)代背景、基本要求、特點(diǎn)和存在問(wèn)題，對(duì)比文化館與博物館免費(fèi)開放的差異，提出應(yīng)盡快建立文化館免費(fèi)開放保障機(jī)制的建議。
關(guān)鍵詞：文化館  免費(fèi)開放  保障機(jī)制

隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民精神文化需求的日益增長(zhǎng)，黨和國(guó)家不斷加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，各級(jí)黨委、政府致力于推進(jìn)公益文化設(shè)施的免費(fèi)開放。2011年1月26日文化部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），開啟文化館的“免費(fèi)開放”時(shí)代。按照《意見》要求和公共文化服務(wù)體系建設(shè)需要，結(jié)合文化館的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立文化館免費(fèi)開放保障機(jī)制已勢(shì)在必行。
一、 文化館“免費(fèi)開放”的時(shí)代背景
2005年10月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出，“加大政府對(duì)文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系。”
2007年6月，中共中央政治局召開會(huì)議研究加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)。中共中央總書記胡錦濤主持會(huì)議。
2008年，中宣部、財(cái)政部、文化部、國(guó)家文物局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全國(guó)博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開放的通知》（中宣發(fā)[2008]2號(hào)）。
2010年7月，中共中央政治局就深化我國(guó)文化體制改革研究問(wèn)題進(jìn)行第二十二次集體學(xué)習(xí)。胡錦濤發(fā)表講話指出要加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，按照體現(xiàn)公益性、基本性、均等性、便利性的要求，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，加大投入力度，推進(jìn)重點(diǎn)文化惠民工程，加強(qiáng)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化。
十七屆五中全會(huì)提出“基本建成公共文化服務(wù)體系”，再次重申和強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要性。
2010年,溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出：“推進(jìn)美術(shù)館、圖書館、文化館、博物館免費(fèi)開放，豐富人民群眾的精神文化生活。”  
2011年1月，文化部、財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放意見》（文財(cái)務(wù)發(fā)〔2011〕5號(hào)）。
2011年2月，文化部、財(cái)政部召開全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作電視電話會(huì)議，全面部署免費(fèi)開放工作。
二、 文化館“免費(fèi)開放”的基本要求
結(jié)合《意見》和文化部的會(huì)議精神，文化館免費(fèi)開放工作的要求可簡(jiǎn)要?dú)w納兩項(xiàng)內(nèi)容和六項(xiàng)措施：
1、兩項(xiàng)內(nèi)容
一是公共空間設(shè)施場(chǎng)地的免費(fèi)開放。這些設(shè)施場(chǎng)地包括多功能廳、展覽廳（陳列廳）、宣傳廊、輔導(dǎo)培訓(xùn)教室、計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)教室、舞蹈（綜合）排練室、獨(dú)立學(xué)習(xí)室（音樂(lè)、書法、美術(shù)、曲藝等）、娛樂(lè)活動(dòng)室等；
二是與其職能相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目健全并免費(fèi)向群眾提供。基本公共文化項(xiàng)目包括普及性的文化藝術(shù)輔導(dǎo)培訓(xùn)、時(shí)政法制科普教育、公益性群眾文化活動(dòng)、公益性展覽展示、培訓(xùn)基層隊(duì)伍和業(yè)余文藝骨干、指導(dǎo)群眾文藝作品創(chuàng)作等。
2、六項(xiàng)措施
一是取消原有部分收費(fèi)項(xiàng)目；二是限期收回出租設(shè)施；三是降低非基本服務(wù)收費(fèi)；四是完善免費(fèi)開放公示制度；五是制定應(yīng)急預(yù)案；六是加強(qiáng)免費(fèi)開放的宣傳。
三、 文化館“免費(fèi)開放”的特點(diǎn)
1、文化館是具有中國(guó)特色的基層文化組織，其運(yùn)作機(jī)制有自身特點(diǎn)，與博物館、圖書館存在較大差異。
“有形門檻”與“無(wú)形門檻”，免費(fèi)開放關(guān)鍵在服務(wù)
對(duì)于文化館、文化站來(lái)說(shuō)，從成立之初就是“免門票”，但是有的文化館熱鬧非凡，有的文化館門可羅雀。對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，雖然沒(méi)有門票這一“有形門檻”，但是文化館是否提供了足夠的公共文化服務(wù)項(xiàng)目成為他們進(jìn)入文化館的“有形門檻”。與博物館和圖書館相比，文化館沒(méi)有固定的文物或圖書，它所具備的功能是最鮮活的——群眾文化活動(dòng)、公益藝術(shù)培訓(xùn)、團(tuán)隊(duì)排練輔導(dǎo)、不定期的群眾文化展覽展示等等。“免費(fèi)開放”的根本目的是推動(dòng)公共文化服務(wù)的公益性、均等性、便利性，對(duì)于博物館來(lái)說(shuō)是免去門票，對(duì)于文化館來(lái)說(shuō)是提供足夠豐富和高質(zhì)量的公益服務(wù)項(xiàng)目。
2、基本要求容易達(dá)到，真正目標(biāo)任重道遠(yuǎn)
解析國(guó)家對(duì)文化館免費(fèi)開放的要求，主要有兩點(diǎn)：一是公共空間設(shè)施場(chǎng)地的免費(fèi)開放；二是基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目健全并免費(fèi)向群眾提供。
設(shè)施場(chǎng)地免費(fèi)開放。這意味著不能出租或挪用，文化館站只要限期收回出租場(chǎng)地就基本達(dá)到要求。但是免費(fèi)開放多少場(chǎng)地？免費(fèi)開放時(shí)間是多少？免費(fèi)開放的對(duì)象是否有限制？這些都沒(méi)有明確規(guī)定。
基本公共文化項(xiàng)目健全和免費(fèi)。《意見》中提及的6項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容對(duì)于機(jī)制比較完善的文化館來(lái)說(shuō)，大多是健全且公益性的，要達(dá)到國(guó)家要求并不難。但是這些免費(fèi)的項(xiàng)目究竟有多少群眾可以受惠呢？比如免費(fèi)的文化藝術(shù)輔導(dǎo)培訓(xùn)，有的文化館每天都開班，有的文化館一周一次，有的文化館由于經(jīng)費(fèi)不足每年才舉辦一次，同樣是“免費(fèi)培訓(xùn)”，但所帶來(lái)的社會(huì)效益卻相差甚遠(yuǎn)。
免費(fèi)開放的最終目的是提高公共文化服務(wù)水平，擴(kuò)大公共文化服務(wù)惠及面。政府部門如何制定免費(fèi)開放的具體要求，文化館如何明確免費(fèi)開放的“量”和“度”，最終達(dá)到提高公共文化服務(wù)水平的核心目標(biāo)，是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的工作。
3、不同地區(qū)、不同規(guī)格文化館“免費(fèi)開放”要求不同
不同地區(qū)、不同規(guī)格的文化館，在財(cái)政撥款、設(shè)施場(chǎng)地、人員數(shù)量都有較大區(qū)別，國(guó)家的“免費(fèi)開放”意見是基本的、綱要式的規(guī)定，對(duì)于地區(qū)投入充足、政府重視的文化館來(lái)說(shuō)，可能是幾年前就早已達(dá)到的目標(biāo)；但對(duì)于還在實(shí)行以文補(bǔ)文，靠經(jīng)營(yíng)性收入維持的文化館來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是工作機(jī)制的較大轉(zhuǎn)變，存在不小難題。
同時(shí)，省級(jí)文化館、副省級(jí)文化館、地市級(jí)文化館……不同規(guī)格的文化館本身在主要功能的設(shè)置上也有差異，例如省級(jí)文化館可能更側(cè)重于對(duì)地市文化館工作的指導(dǎo)和培訓(xùn)，市級(jí)文化館側(cè)重于舉辦示范性的、大型的文化活動(dòng)，街道文化站側(cè)重于服務(wù)轄區(qū)內(nèi)居民。各級(jí)文化館如何根據(jù)自身的主要工作職能，以“免費(fèi)開放”為契機(jī)，走出自己更有成效的公共文化服務(wù)之路，是一個(gè)值得探討的課題。
四、 文化館“免費(fèi)開放”的存在問(wèn)題
各地、各級(jí)文化館現(xiàn)狀各不相同，“免費(fèi)開放”工作開展的具體現(xiàn)狀與問(wèn)題也有所差異，但綜合來(lái)看不少文化館都存在以下難點(diǎn)。
（一）、公共文化投入不足，機(jī)制滯后，制約免費(fèi)開放的推進(jìn)
1、場(chǎng)地、設(shè)備的維護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)不足
由于免費(fèi)向群眾開放，文化館場(chǎng)館的水電、管理、維修、安全、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)都大幅增長(zhǎng)，器材設(shè)備的耗損情況也日漸加速。如果不按照免費(fèi)開放的要求，仔細(xì)核算并劃撥相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，文化館的場(chǎng)館和設(shè)施維護(hù)都會(huì)遇到較大困難。
2、公共文化項(xiàng)目的政府投入增長(zhǎng)較慢
目前，在公益培訓(xùn)、送戲下鄉(xiāng)、公益展覽等長(zhǎng)期開展的公共文化服務(wù)項(xiàng)目中，部分地區(qū)政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入不足，增長(zhǎng)極慢，這導(dǎo)致文化館服務(wù)的惠及面較小，社會(huì)影響較低，不能充分體現(xiàn)文化惠民的宗旨，難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的藝術(shù)服務(wù)需求。
3、公共文化活動(dòng)場(chǎng)地缺乏
一些地方的文化館館舍條件較差，有的不是獨(dú)立館舍，有的缺乏室外活動(dòng)場(chǎng)地，群眾文化活動(dòng)場(chǎng)地不足。
（二）人員經(jīng)費(fèi)投入有缺口，自籌經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，嚴(yán)重影響公益服務(wù)和隊(duì)伍建設(shè)。
1、人員經(jīng)費(fèi)實(shí)際差額撥款，差額部分單位創(chuàng)收自籌。
雖然許多地方的圖書館、文化館屬于財(cái)政核撥（全額撥款）的公益性事業(yè)單位，但長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)際實(shí)行的是人員經(jīng)費(fèi)差額撥款，差額部分需要單位通過(guò)創(chuàng)收自籌解決。
2、部分文化館還要負(fù)擔(dān)退休員工的部分津貼、慰問(wèn)和相關(guān)補(bǔ)助等。
由于自籌經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，文化館要將大量的時(shí)間和精力投入到籌措經(jīng)費(fèi)當(dāng)中，難以全身心地開展公益服務(wù)、拓展業(yè)務(wù)，使公益性服務(wù)難以全面持續(xù)推進(jìn)。另一方面，由于人員經(jīng)費(fèi)的缺口，即使文化館千方百計(jì)增加收入以盡量保障員工待遇，但員工收入一直處在較低水平或不穩(wěn)定狀態(tài)，容易導(dǎo)致藝術(shù)專業(yè)人才流失，影響隊(duì)伍建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。
（三）部分人事政策不盡合理，與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，影響公益服務(wù)開展。
1、人員不足，影響開放力度。
為解決免費(fèi)開放帶來(lái)的管理和服務(wù)人員緊缺問(wèn)題，不少文化館在編制難以增加的情況下，聘用了合同制職工，但這些職工的管理政策滯后，缺少財(cái)政投入，進(jìn)一步加重了單位自籌經(jīng)費(fèi)壓力。
2、職稱體制與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，影響專業(yè)人才積極性。
一些地區(qū)群眾文化專業(yè)職稱評(píng)審規(guī)定滯后，不適應(yīng)目前群文工作的開展，同時(shí)有的文化館還存在聘用人數(shù)限制，導(dǎo)致許多在群文領(lǐng)域工作多年的專業(yè)人才，有的難以評(píng)上相應(yīng)職稱，有的評(píng)上職稱也無(wú)法受聘，對(duì)工作積極性產(chǎn)生一定負(fù)面影響。
五、 文化館“免費(fèi)開放”保障機(jī)制的建立
文化館、文化站是政府的公益性文化事業(yè)單位，是保障人民群眾基本文化權(quán)益的重要陣地。免費(fèi)開放是實(shí)施文化惠民工程的重要內(nèi)容。建議盡快建立免費(fèi)開放保障機(jī)制，保證這一惠民措施真正落到實(shí)處。
（一）建立組織保障。建議文化、財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)免費(fèi)開放工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將免費(fèi)開放作為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要工作，納入文化建設(shè)總體規(guī)劃，納入財(cái)政預(yù)算，納入重要議事日程。建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、密切配合、分工協(xié)作的工作機(jī)制，加強(qiáng)免費(fèi)開放工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)。
（二）建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。建議財(cái)政部門根據(jù)文化館（站）公益性文化單位性質(zhì)，按照“增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的原則，建立免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證免費(fèi)開放后正常運(yùn)轉(zhuǎn)并提供基本公共文化服務(wù)。并探索建立公共文化多元化投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量捐贈(zèng)和投入，拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。
（三）總結(jié)借鑒博物館免費(fèi)開放的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確博物館與文化館的區(qū)別，增強(qiáng)免費(fèi)開放保障機(jī)制的可行性。
博物館的免費(fèi)開放投入，可以用歷年門票收入為衡量的重要標(biāo)準(zhǔn)。但文化館自成立以來(lái)，便沒(méi)有門票收入，免費(fèi)開放的經(jīng)費(fèi)保障應(yīng)與具體的公共文化服務(wù)項(xiàng)目掛鉤，與文化設(shè)施和場(chǎng)地掛鉤，參照國(guó)家文化部制定的文化館站評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地區(qū)群眾文化需求，制定具體的免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。不僅要區(qū)別博物館與圖書館、文化館，而且要區(qū)別圖書館與文化館的功能差異，增強(qiáng)保障機(jī)制的可操作性，切實(shí)滿足免費(fèi)開放的需求。
（四）區(qū)別基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目與提高型、個(gè)性化文化服務(wù)項(xiàng)目的開放要求。
按照《意見》，對(duì)群眾基本的、普及型的文化項(xiàng)目，切實(shí)做好免費(fèi)開放工作，對(duì)文化藝術(shù)門類中提高型、個(gè)性化的文化項(xiàng)目，實(shí)施成本收費(fèi)的模式。在免費(fèi)開放保障經(jīng)費(fèi)有限的情況下，服務(wù)向未成年人、老年人、農(nóng)民工等特殊人群傾斜。
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