【摘要】2007年11月1日,中華人民共和國突發事件應對法正式實施,明確我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。而2008年春節的雪災卻成了這部法律運行的“試金石”。筆者通過對此次突發性公共危機事件及其應急管理的分析,就當前進一步完善政府公共危機治理作初步的探索。
　　【關鍵詞】 政府;突發事件;應急管理;公共危機治理
　　
　　【Abstract】On November 1, 2007, PRC unexpected event answers law being put into effect formally, makes clear that our country needs to build centralized leadership, is in harmony synthetically, classifies and managing, classifies conscientiously, dependency administration give first place to emergency management system. But, in 2008 the snow the Spring Festival disaster has become the working “touchstone” of this law but. The author passes the analysis managing to this unexpected common crisis of nature event and their emergency, common right away currently further perfect government crisis governs the exploration doing a first step.
　　【Key words】Government; Unexpected event; The emergency is managed; Common crisis governs
　　
　　1 背景介紹
　　
　　一場近年來罕見的雨雪冰凍災害使剛進入2008年的中國各級政府面臨了嚴峻的挑戰。根據國務院新聞辦公室發布的消息,截至2月12日,雨雪冰凍災害災情波及21個省(區、市、兵團),因災死亡107人,失蹤8人,緊急轉移安置151.2萬人,累計救助鐵路公路滯留人員192.7萬人;農作物受災面積1.77億畝,絕收2530萬畝;森林受損面積近2.6億畝;倒塌房屋35.4萬間;因災直接經濟損失1111億元。最后我們取得了抗災的勝利。但這并不是抗擊這次災害本身的帶給我的偉大意義,而真正的意義更在于全社會對這次雪災的深刻反思,特別是作為公共危機治理和公共產品提供的主角的各級政府,更應當從這次災害中獲得經驗,體會教訓。華東師范大學危機管理研究所所長陳潔華教授在《2008年雪災連鎖危機對中國的十大考驗》一文中指出我國危機管理的十大不足。主要包括:①國民普遍缺乏對“非傳統危險”的警惕;②氣象預報預警的時間太短,同時基層也未能有效地利用預警時間;③預警信息未能有效發布;④生活方式有待調整;⑤地方“兩會”恰逢危機高發期;⑥國民素質有待提高;⑦救災的力量和資金單一;⑧環境污染嚴重;⑨危機管理設備嚴重缺乏;⑩缺少危機后的問責機制。中國社會科學院減災中心主任王昂生指出:“從這次應對突發災難的情況看,南方城市的預案考慮不夠充分、細致,在抗災能力建設的成本與應對突發災難的措施之間需要平衡考慮,對那些多年難得一遇,災害后果又會太嚴重的自然災害應該以周密的應急預案來對付”。
　　
　　2 綜合上述,筆者認為從這次冰雪災害中暴露當前政府在社會公共危機應急管理中的不足主要有
　　
　　2.1 部分黨政領導干部對突發性社會公共危機的認識不足、處理公共危機的應急管理知識和應變能力的缺失。
　　從歷史的角度來看,建國以來的一段時期內,我們一度經歷了 “1957年的反右傾擴大化”、“十年文化大革命”、“89政治風波”等一系列帶有一定政治色彩的社會危機,而今天我們是在相對穩定和繁榮的歷史時期所經歷的諸如:洪澇、海嘯、SARS、禽流感、雪災等一系列的突發性的社會公共危機,也有學者稱其為“非傳統危險或非傳統危機”。特別是在改革開放30年以來我們在政治、經濟、文化等方面取得了顯著成就,各級黨政領導干部積累了豐富的“和平、繁榮環境下的建設發展經驗”,而缺乏關注社會公共危機的意識,實質是“習慣性地維護既有權威與慣常政府形式相關的公共事業感的結果”①。
　　2.2 部門條塊分割,職責不明,協調不足。
　　從現狀來看,雖形成了較為完備的垂直的行政管理體系,但是部門、地區橫向之間的職責分工并不明確;從危機應急管理體系上看,部分地區政府部門都已經建立了自己的應急管理機制及其信息系統,有的已經相當先進和完善,但是一旦危機爆發需要跨部門,跨地區合作時卻顯得“事倍功半”,始終沒有形成規范化,制度化的應急機制;從現實的應急處理過程來看,部分主管應急管理的地區和部門時常感覺救災資源短缺,而部分主管應急管理的地區和部門的救災資源卻沒有“用武之地”,因而建立統一、協調的應急管理機制已成為政府加強應急管理和完善公共危機治理中亟待解決的問題。
　　2.3 信息溝通不暢。
　　2.3.1 政府內部各地區,各部門之間信息溝通和共享機制欠缺。主要表現在:一方面,災害信息報告的標準、程序、責任不明、缺乏統一的標準和要求,而在實踐中,部分地方政府瞞報、緩報、漏報現象十分嚴重;另一方面,缺乏綜合性的信息平臺,各地區、各部門的應急信息系統相互分割,無論在信息收集匯總,還是在綜合評估和預測預警方面,都有所欠缺。
　　2.3.2 缺乏與公眾的有效溝通,以至公眾了解災情的信息嚴重滯后。
　　“當時衡陽和株洲已經完全停電,并且不知道何時可以修復電路,已經可以預見未來幾天開不了車了,鐵道部門卻還在賣票。本來農民工到火車站上不了車就回去了,可鐵道部一聲恢復運力,害得農民工又涌到廣州火車站。”
　　2.4 救災力量單一,社會抗災力量缺乏與政府對接平臺。
　　發達國家應對社會公共危機的經驗告訴我們,NGO在社會公共危機事件中比政府反應更靈活,更迅速,更易反映公眾的利益訴求。而長期以來我們習慣地依賴于以政府牽頭的軍隊、武警、公安、消防為主力隊伍的救災力量;在此次的抗災的主戰場之一的廣州火車站,雖有諸如 “獅子會”、“廣州青年自愿者”、“基督教青年會”、“麥田計劃”等社會組織的參與,但其正在的作用也顯得十分有限。以至出現了這樣的尷尬:“有1000多萬人口的廣州并不缺乏義工,不缺乏熱心的志愿者,缺的是政府對義工有針對性的管理,這是中山大學社工教研中心主任羅觀翠教授的觀點。” “另一種爭議存在于義工組織之間。由于包括廣州青年志愿者、獅子會、基督教青年會、麥田計劃等在內的各種民間組織常常在同一區域工作,隸屬不同團體的義工很容易互相觀察。既有動員人數多、但管理松散,缺乏凝聚力的團體,也有理性沉穩、具備一定應急專業性的組織。②”

3 當前完善政府公共危機治理的建議
　　
　　3.1 轉變觀念——各級黨政領導干部及其工作人員要徹底轉變觀念,加強對社會危機意識的培養和應急應變知識與能力的學習。“思想路線決定后,干部就是決定因素,中國特色的社會主義事業的成功關鍵在黨,關鍵在人。”只有領導干部樹立了公共危機意識和具備了處理危機的應變能力,才能在第一時間把握主動權,減少災害擴大所帶來的損失;同時也才能正確的理解和把握公共危機背后隱藏的“機遇”:2003年5月23日至25日,南京大學社會學系與南京輿情調查分析中心對北京等5大城市進行了“非典”輿情調查的結果顯示:74.1%的受訪者表示,非典危機的背后也隱藏著機遇。68%的受訪者認為,非典流行有助于健康生活方式的形成。56%的受訪問者認為,非典流行將迫使人們對以往所推行的公共政策進行必要的檢討,研究對付這種疾病的方法與措施,從而有助于推動公共政策,包括公共衛生政策的完善和醫學科學事業的發展。此外,在回答“非典雖然是災難性事件,但還存在積極一面”的受訪者中,分別有24%、22%、9.8%的人認為,非典事件有利于公民意識的提高、政府形象的改善、新聞媒體改革步伐的加快等。(人民日報 2003年6月3日第五版視點新聞)。
　　3.2 制度安排——完善危機管理離不開制度性和法制性的保障,積極推進“領導坐陣指揮型公共危機應急模式”向“制度型、法制型模式”轉化。“制度型、法制型模式”應急管理體制的建設并不是否認“領導坐陣指揮型公共危機應急模式”的“歷史合理性與歷史必要性”,而是完善我國公共危機治理法制化和當前應急管理制度化的現實需求。加強中央政府對重大突發事件預防處置的統一領導,總體上協調職能并在組織上加以落實,是學術界比較一致的意見③。另外逐步完善和落實突發事件應對的相關法律法規進一步促使突發事件管理進入法制化管理軌道,為突發事件應對和公共危機治理提供法律保障。
　　3.3 加強社會控制。社會公突發事件本身是具有“非常態”性質的事件,因而一定的社會控制也是必要的,此時社會控制的主要目標是通過規范的體系和方式約束人們的行為,并保障公民利益免受侵害,或最低限度的少受侵害,而不是傳統意義上的采用政治高壓的手段對民意的壓制和信息的封鎖。社會控制手段的運用必須要以合法性和合理性為前提,以政府緊急狀態下的政策的可行性為載體。
　　3.4 信息溝通。
　　首先,政府應急治理應當制定統一的、標準化的應急管理專業術語和相關定義,為應急信息的傳輸提供專業的信息支持;其次,各政府與各部門之間徹底轉換政府管理職能,建立信息共享的、互助協調的信息平臺和聯動機制;第三,完善政府與公眾的交流平臺,建立及時、透明的信息披露制度,滿足公眾知情權,如“非典”期間的“一日一報的信息披露制度”;另外,防止國外媒體蓄意借公共危機事件大肆渲染,避免媒體新聞大戰,而加劇社會恐慌和危機蔓延。
　　
　　4 社會能力的發揮
　　
　　此處社會能力泛指除政府公共部門以外的其它社會力量,主要包括NGO,社會公眾,企業,新聞媒體。發揮社會能力的重要意義在于——社會力量更具有信息優勢。社會力量能夠在現實的、頻繁的交往中最易甄別出現實中最需要幫助的對象,反映其利益訴求并與之形成較為緊密的關系;而政府公共部門多是采用宏觀調控的手段難以滿足公共危機狀態下公眾的微觀需求,且公共資源是有限的,而在實踐的操作中信息搜集的成本過高。
　　當前社會力量中應主要注意以下幾個方面:第一、NGO積極加強自身組織規范化建設,在提高自身實踐能力的同時不斷尋求與各政府合作的對接平臺;第二、社會公眾應當加深對公共安全知識的了解,以便在公共危機事件中增強自救能力;第三、新聞媒體積極做到:有效地溝通信息、客觀地傳播真相、積極的社會動員等。
　　總之,政府危機治理不僅需要轉變政府公共危機治理的傳統觀念,推進公共危機治理制度建設還需要社員力量的廣泛參與和社會能力的充分發揮。
　　
　　注釋:
　　① [英]戴維•米勒、韋農•波格丹諾主編.《布萊克維爾政治百科全書》,鄧正來譯,中國政法大學出版社2002年版,第754頁
　　② 寧二《南風窗》2008年第2期——2008,廣州春運義工啟示錄
　　③ 郭濟主編.《中央和大城市政府應急機制建設》中國人民出版社 2005年6月第一版
　　
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