[摘要]農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障,然而當(dāng)前我國政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品過程中存在著諸多問題。本文正是基于此視角,提出了建設(shè)服務(wù)型政府的具體措施。
　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共產(chǎn)品 供給 服務(wù)型政府建設(shè)
　　
　　近些年來,“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為國家和社會關(guān)注的焦點。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障,它可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)農(nóng)民增收。然而長期以來,我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著諸多的問題,已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。因此,建設(shè)服務(wù)型政府,發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給,成為了解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。
　　
　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品及其供給
　　
　　公共產(chǎn)品是一個與私人產(chǎn)品相對應(yīng)的概念,是指在消費上具有非競爭性和在受益上具有非排他性的產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村地區(qū),與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民的生產(chǎn)生活所共同需要的具有一定非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)。相對于農(nóng)民私人產(chǎn)品而言,農(nóng)村公共產(chǎn)品用于滿足農(nóng)村公共需要,在消費上具有非競爭性與在受益上具有非排他性的社會產(chǎn)品。
　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是指農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供或供應(yīng),主要是指一系列集體選擇行為的總稱,它主要對需要提供什么樣的產(chǎn)品和服務(wù),產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn),需要籌措的收入和如何籌措,如何安排產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)等事項作出決策。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體就是公共產(chǎn)品的供給者或供應(yīng)單位,是那些組織起來作出集體決定的利益共同體。
　　
　　二、政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品中存在的不足
　　
　　1.政府作為供給主體存在著“缺位”“越位”現(xiàn)象
　　政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的最主要生產(chǎn)者和供給者,而市場失靈又是政府干預(yù)的必要條件。因為現(xiàn)實表明,政府在有效克服公共產(chǎn)品消費中“搭便車”問題的同時,卻不可避免地產(chǎn)生了低效率等問題。公共選擇理論認(rèn)為,市場分為政治市場和經(jīng)濟(jì)市場,政治領(lǐng)域中的認(rèn)同同經(jīng)濟(jì)中的人一樣,都是“理性的經(jīng)濟(jì)人”,均是以追求個人利益最大化為目標(biāo)。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外公共產(chǎn)品的供給決策規(guī)則表現(xiàn)為自上而下的強(qiáng)制性特征。正是這種供給決策機(jī)制,導(dǎo)致制度外供給不能反映農(nóng)村居民的真正需要。由于傳統(tǒng)的行政管理體制的影響,下級服從上級導(dǎo)致最后把農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,這對本來自身財政就非常薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,不得不通過各種手段來實現(xiàn)上級政府的命令,因而各種的攤派屢禁不止,加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。本來就應(yīng)該由政府來承擔(dān)的責(zé)任最后又落到了農(nóng)民身上,依靠農(nóng)民自己來提供自己所需的各種公共產(chǎn)品,政府的供給主體嚴(yán)重“缺位”。另一方面,由于行政體制改革的滯后,政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)村和農(nóng)民的真實需求來決定,而是根據(jù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績來決定。由此造成了現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制不能科學(xué)反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真正需求狀況,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的利用低效率。
　　2.農(nóng)村公共產(chǎn)品中央政府供給不足、地方政府供給能力低下
　　從我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的歷史狀況分析,計劃經(jīng)濟(jì)下形成的“二元”供給體制,使農(nóng)村和城市采取了完全不同的供給制度,城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品采取的是政府財政支出為主的制度內(nèi)供給方式,而農(nóng)村實行的則是以農(nóng)民“自籌資金”為主的制度外基本供給方式,制度內(nèi)供給僅僅起到輔助作用。近年來,由于分稅制的實行和稅費改革的深入,地方政府的財政能力空前減弱。在稅費改革以前,基層政府可以通過各種行政事業(yè)性收費、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種其他收入來籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品資金。稅費改革后,這些費用被逐漸取消,主要靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)基層財政缺口。近年來,雖然國家對農(nóng)業(yè)的支出力度開始加大,但農(nóng)業(yè)投入的“非農(nóng)化”現(xiàn)象卻十分嚴(yán)重,突出表現(xiàn)在水利投資方面。財政對農(nóng)村支出的過低必然導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的匱乏。另外,對于地方政府來說,由于稅費改革后各種收費項目的減少,致使各級地方政府財政普遍緊張,尤以作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為甚。在這種情況下,地方政府就失去了為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的機(jī)制基礎(chǔ),因而也就難以提供有效、合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品。
　　3.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中央與地方政府權(quán)責(zé)劃分不盡合理
　　根據(jù)財政分權(quán)理論,中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品的提供,像國防系統(tǒng)、大江大河的治理等這類產(chǎn)品由中央政府提供一般效率都比較高;而地方政府則主要負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供,像鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村道路、電網(wǎng)、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施,農(nóng)村社會保障,農(nóng)村法律和社區(qū)服務(wù)等。這些公共產(chǎn)品由地方政府提供,有其一定的合理性和可行性:一是符合地方政府的職責(zé)范圍;二是符合地方政府的供給能力;三是符合農(nóng)民的實際需求。但在我國現(xiàn)行的法律中,地方各級政府的職責(zé)范圍規(guī)定得過廣、過寬,比如1982年《憲法》第一百零七條明確規(guī)定:“地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。”幾乎涵蓋了農(nóng)村社會生活的各個方面,超出了其供給能力,即使本來應(yīng)該由上級政府提供的公共產(chǎn)品比如基礎(chǔ)教育、計劃生育和民兵訓(xùn)練等卻轉(zhuǎn)移由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民來承擔(dān)。從理論上講,“一級政府一級財權(quán)”,但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要受制于縣市級政府,在沒有相應(yīng)財權(quán)的情況下,承擔(dān)了大量的本來應(yīng)該由上級政府承擔(dān)的公共事務(wù),特別是分稅制改革后,各級政府出于自身利益的考慮,盡可能上收財權(quán),下放事權(quán),導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)和事權(quán)不相符,財政收入來源極其有限,而支出范圍卻越來越廣,其結(jié)果必然造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。
三、構(gòu)建服務(wù)型政府,完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給
　　
　　服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架中,把政府定位于服務(wù)者的角色,并通過法定程序,按照公民意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨,以公正民主科學(xué)執(zhí)法為標(biāo)志,并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府,是黨和領(lǐng)導(dǎo)干部“執(zhí)政為民”理念在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。建設(shè)服務(wù)型政府,是立黨為公、執(zhí)政為民基本理念的實踐要求。
　　1.確立以顧客為導(dǎo)向的政府服務(wù)理念。
　　20世紀(jì)80-90年代以來的各國政府再造,均有一個顯著特征,即希望將政府形塑為一個企業(yè)型政府。其基本特征之一就是強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向:政府公共服務(wù)的提供應(yīng)有強(qiáng)烈的當(dāng)事人取向,施政目標(biāo)應(yīng)為公民的需求考慮,視顧客為關(guān)懷對象,強(qiáng)調(diào)對顧客負(fù)責(zé),并以顧客滿意為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。具體到服務(wù)型政府建設(shè)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的問題上,我們要改變傳統(tǒng)的自上而下的供給決策模式,將政府與農(nóng)民的關(guān)系定位為企業(yè)生產(chǎn)者與消費者的關(guān)系,在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中引入市場法則,樹立顧客為導(dǎo)向的理念,在設(shè)計、提供產(chǎn)品和服務(wù)時要以農(nóng)民需不需要、滿不滿意為標(biāo)準(zhǔn)。各級政府要真正做到以民為本,將公共產(chǎn)品供給的重點放在直接改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件上來,盡可能多地為農(nóng)民提供最基本最有效的公共產(chǎn)品與服務(wù),杜絕各種形象工程、政績工程。
　　2.培育多元化供給主體,建立面向市場的政府
　　建立面向市場的政府是指在政府與市場的關(guān)系上,凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事,都應(yīng)當(dāng)由市場來做。充分發(fā)揮市場的作用。強(qiáng)調(diào)政府要面向市場,將有利于進(jìn)一步明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場的關(guān)系,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府不應(yīng)是唯一的公共管理主體和公共產(chǎn)品供給主體,地方政府應(yīng)將不該供給、供給不了的農(nóng)村公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和其他組織去提供。地方政府可按照市場化改革的要求,引入市場機(jī)制,開放公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域,降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻。充分競爭的供給市場不僅能夠提高所提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品的質(zhì)量、降低地方政府成本、滿足農(nóng)民群眾對農(nóng)村公共產(chǎn)品的特殊需求,而且還可使地方政府便于集中財力解決好關(guān)系國計民生的大問題,增加農(nóng)民對基層地方政府的滿意度和信任感。
　　3.明確各級政府職能,建立職責(zé)有限的民主政府
　　政府再造的基本理念是“民間能做.政府不做;地方能做,中央不做”。下一步行政改革應(yīng)力爭取得以下突破:一方面要合理界定各級政府的職責(zé)。不同層級政府的職能定位應(yīng)側(cè)重不同,中央和省級政府可以作為以宏觀管理為主的“決策—服務(wù)型政府”,省以下地方政府應(yīng)為以公共服務(wù)為主的“服務(wù)型政府”,而且賦予權(quán)力的同時必須明確責(zé)任。另一方面要加大執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與。由于一些地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上居于壟斷地位,缺乏有效的監(jiān)督,很容易導(dǎo)致供給成本的增加、質(zhì)量的降低。農(nóng)民作為直接消費者,產(chǎn)品質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到他們的生活質(zhì)量,他們對供給產(chǎn)品的質(zhì)量、公共服務(wù)的有效性最有發(fā)言權(quán)。而目前的情況是農(nóng)民只是被動地接受服務(wù),缺乏提出意見和建議的渠道。因此,要鼓勵農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的制定與執(zhí)行過程中來,形成政府與農(nóng)民共同決策的模式,以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。在良好的政治環(huán)境下,公眾對政府政治的參與也將空前提高,基于政府的責(zé)任本位,公眾—政府的良性互動必然大大增進(jìn)政治的民主化色彩,導(dǎo)致社會政治朝著民主化方向發(fā)展。
　　
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